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Par Philippe Trainar, membre du Cercle des économistes

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Retraite et dépendance sont interdépendantes. Elles concernent les mêmes classes d’âge et posent des problèmes financiers similaires : comment les financer sans alourdir le coût du travail, ni réduire le pouvoir d’achat des actifs ? Mais, alors que la répartition semble s’imposer pour la retraite, il n’est pas sûr que ce soit la solution optimale pour la dépendance. En outre, il n’est pas sûr que la conception actuelle de la couverture de la dépendance, comme redistributive et centrée sur la petite dépendance, soit pertinente. La session se posera donc la question de savoir s’il faut envisager pour la dépendance des solutions alternatives comme une répartition restreinte, c’est-à-dire limitée aux retraités eux-mêmes, voire la capitalisation ; si celles-ci doivent prendre place dans un cadre public, plus redistributif qu’assurantiel, ou privé, plus assurantiel que redistributif ; et s’il faut chercher à couvrir toutes les formes de dépendance ou s’il faut se concentrer sur la couverture de la grande dépendance qui est aussi le risque le plus coûteux pour les ménages. De fait, les circonstances particulières de la pandémie et du confinement poussent les équilibres sur lesquels nous avions auparavant parié, jusqu’aux limites où ils deviennent tout simplement insoutenables. Ceci est particulièrement vrai pour la retraite et la dépendance dont l’équilibre était déjà incertain avant la crise sanitaire. Cette crise nous incite à soulever différentes questions sur la soutenabilité financière et, plus fondamentalement, la pertinence économique des modèles sur lesquels nos systèmes reposent.

Réformer notre système de retraite en jouant sur tous les paramètres

Tout d’abord, il faut souligner que le déficit du système de retraite est, comme à l’accoutumé, sensiblement plus élevé ex post, que ce que l’on prévoyait, notamment de ce que le Conseil d’Orientation des Retraites prévoyait, au moment de la réforme des retraites. On constate en effet un quasi-doublement du déficit du système de retraite à horizon 2025 et 2030, entre les rapports 2018 et 2020 du Conseil d’Orientation des retraites. Les raisons en sont multiples. A court terme, la conjoncture liée à la COVID joue naturellement un rôle important, et inévitable. Mais, à moyen terme, ce n’est plus le cas et seul demeure l’effet structurel de l’augmentation plus rapide que prévue de la pension moyenne par rapport au revenu d’activité moyen. Cette augmentation soulève deux questions principales : pourquoi les pensionnés ne partagent-ils pas systématiquement le sort des actifs (quand les revenus des actifs déclinent, ceux des pensionnés continuent à progresser) ? et, si l’on ne veut pas toucher au niveau de la retraite à taux plein, pourquoi les départs à la retraite à taux plein peuvent-ils toujours se faire à 62 ans et non plus tard comme le justifierait l’allongement de l’espérance de vie à 62 ans (entre 2010-2015 et 2020-2025, l’espérance de vie à 62 ans a augmenté d’un an, sachant que l’âge de 62 ans était déjà très bas en 2010-2015, en comparaison de ce qui se pratiquait chez nos partenaires) ?

De fait, aucun système de retraite par répartition n’est concevable sans une règle de partage des différences de fortune entre les actifs et les retraites. La retraite par répartition vise en effet à financer directement les retraites à partir des revenus d’activité de l’année et la seule justification de ce mode de financement est qu’il permet aux retraités de bénéficier de la bonne fortune des actifs, ce qui n’a de sens que si, symétriquement, il permet aux actifs de partager leur mauvaise fortune avec les retraités. Sinon, la répartition ne fait que couvrir un partage inéquitable, une forme de hold-up des vieux retraités sur les jeunes actifs. Naturellement, on peut imaginer pratiquer la fuite en avant, en finançant les dérives des retraites par rapport aux revenus des actifs par des prélèvements sur les « riches ». Cette solution se heurte toutefois à une triple limite :

  • les riches actifs peuvent « voter avec leurs pieds » et s’exiler, voire réduire leur activité comme ce fut le cas avant le second choc pétrolier (quand la durée de travail des cadres était sensiblement inférieure à celle des ouvriers), ce qui se traduira par une perte sèche du surplus disponible pour financer la redistribution ;
  • le transfert, vers les retraités, d’une ressource, qui aurait sinon été épargnée pour contribuer à l’investissement et à l’innovation, va alimenter la consommation et l’épargne sans risque alors que, depuis la crise financière, on constate une attrition de l’investissement, de la prise de risque et de la productivité, qui pèse sur le niveau de vie et l’emploi ;
  • et, si transfert il doit y avoir, la transition climatique et la lutte contre la grande pauvreté sont des emplois bien plus prioritaires que les coups de pouce aux retraités en général.

Un partage à la fois équitable, c’est-à-dire respectueux du bien commun, et efficace, c’est-à-dire enrichissant pour la communauté, est concevable. Il devrait viser à une progression parallèle du revenu moyen des actifs et de la pension moyenne, si ce n’est à très court terme, encore que ce serait parfaitement justifié, à tout le moins à moyen terme. Comme l’origine de la richesse distribuée aux retraités se trouve chez les actifs, il est clair que la bonne ou la mauvaise fortune des actifs est partagée automatiquement avec les retraités, à taux de cotisation constant, sans qu’il y ait besoin d’une quelconque délibération. Il n’en va pas de même pour la bonne ou mauvaise fortune des retraités, pour lesquels une décision est nécessaire car le partage peut prendre la forme soit d’une variation du niveau des pensions, soit d’une variation de l’âge de départ à la retraite. Dans l’absolu, la négociation sociale devrait permettre de trancher la question mais cette négociation devrait se faire non entre le patronat et les salariés, mais entre les salariés (qui pourraient devoir partir à la retraite plus tard que leurs aînés) et les retraités (qui pourraient devoir baisser le niveau de leur pension). Or, les retraités ne sont pas représentés aujourd’hui, sachant que l’Etat ne saurait prétendre les représenter en raison de ses conflits d’intérêt multiples. Si le changement de fortune vient de l’allongement de la durée de vie, alors que cet allongement se concentre aujourd’hui sur les personnes âgée de 62 ans et plus, c’est-à-dire sur les retraités (entre 2020-2025 et 2030-2035, l’on prévoit un gain en espérance de vie de 1,33 an à la naissance dont 73% sont imputables aux 25 années de vie au-delà de 61 ans, 19% aux 37 années de vie entre 25 ans et 62 ans et 6% aux 24 années de vie avant 25 ans), la modalité la plus neutre de partage de ce changement de fortune consiste à retarder l’âge de départ à la retraite à due proportion de l’allongement de la durée de vie à 62 ans (en première approximation, une règle des deux tiers pourrait être retenue : un tiers pour l’allongement de la durée de vie à la retraite et deux tiers pour l’allongement de la durée de vie active, i.e. le retard de l’âge de départ à la retraite). Dans les autres hypothèses, notamment dans l’hypothèse où le changement de fortune est imputable à la variation de la taille des cohortes partant à la retraite, qui reflète elle-même les variations antérieures de la fertilité, la négociation retraités – salariés serait optimale mais comme il est difficile de la concevoir sur une base équitable, tout au moins à court terme, on peut se demander si le bon principe ne consiste pas à moduler l’âge de départ à la retraite de façon à maintenir inchangé le pouvoir d’achat des actifs et des retraités. La solution a l’intérêt de peser symétriquement sur la vie active (plus d’années de travail) et sur la vie en retrait d’activité (moins d’années de retraite).

Un dernier facteur conduirait à privilégier aujourd’hui la modulation de l’âge de départ à la retraite pour équilibrer le système de retraite : la COVID. En effet, les coûts économiques pharaoniques du confinement ont été presqu’exclusivement supportés par les actifs, et par les finances publiques, et ils ont essentiellement servis à sauver des vies au-delà de 60 ans. Les retraités ont aujourd’hui une lourde dette à l’égard de leurs cadets. Sachant que les prélèvements, qui serviront à éponger la dette publique qui a explosé, reposeront essentiellement sur des actifs (fortunés), la meilleure façon d’éviter tout conflit de génération consisterait à stabiliser les cotisations vieillesse à court comme à moyen et long terme, à équilibrer très vite le système des retraites afin de ne pas alimenter la dette publique, et à l’équilibrer en retardant l’âge de départ à la retraite… le tout en maintenant le pouvoir d’achat des retraités et des actifs inchangé. Ce qui pouvait paraître secondaire dans la réforme des retraites conçue avant la crise de la COVID est maintenant devenu prioritaire : il faut retarder l’âge de départ à la retraite pour le porter aussi vite que possible à 65 ans. Certains experts font toutefois valoir que l’on est plus en bonne santé au-delà de 60 ans. Outre que cette affirmation n’est pas confirmée chez nos principaux partenaires, où l’âge de départ à la retraite est en général fixé à 65 ans, voire 67 ans, les statistiques françaises sur l’état de santé ne font pas vraiment apparaître de problème massif de santé entre 60 et 65 ans. En France, par rapport à une espérance de vie de 22 ans à 65 ans, on a encore une espérance de vie de 11 ans en bonne santé, les ménages étant eux-mêmes plus optimistes individuellement sur leur propre espérance de vie en bonne santé. Naturellement, un traitement spécifique devrait être accordé aux personnes gravement malades, leur permettant une sortie anticipée du marché du travail.

Substituer à la confusion actuelle une vraie assurance-dépendance

La question de la dépendance, trop souvent posée en des termes similaires à ceux de la retraite et / ou de la santé, doit être pose en des termes radicalement différents. C’est tout d’abord le besoin qui est déterminant pour la dépendance quand pour la retraite c’est l’âge. Ensuite, le déclin de la capacité à générer ses propres ressources pour vivre en vieillissant est objectif quand il est largement social et potentiellement subjectif pour la dépendance : quand nos grands-parents étaient accueillis chez leurs enfants, la question de la dépendance ne se posait pas et retombait tout naturellement à la charge de la famille d’accueil ; la décohabitation a créé le problème de la dépendance. Enfin, on ne voit pas très bien le sens économique de demander à des jeunes de 25-30 ans de participer au financement de la dépendance et de leur appliquer le principe d’équité intergénérationnel que l’on applique au financement des retraites, sachant que, sur la base des modalités actuelles de départ à la retraite et des statistiques actuelles de longévité, ils ont une probabilité de 45% d’avoir besoin d’une retraite mais de 6% seulement de devenir dépendant, dans des conditions dont il n’est même pas sûr qu’elles imposent des dépenses dépassant les capacités financières de l’intéressé. A 65 ans, la probabilité de devenir dépendant monte à plus de 15%, un niveau qui commence à être non-négligeable. Il en résulte que créer une solidarité dès le plus jeune âge avec les personnes âgées dépendantes est inutile et peu lisible. En revanche, créer cette même solidarité au moment du départ à la retraite est à la fois utile et lisible en termes de perception du risque et de couverture. Contrairement aux plus de 65 ans, les moins de 65 ans peuvent avoir des usages beaucoup plus optimaux de leurs ressources (aider leurs enfants, acquérir un logement etc.) que de cotiser pour une couverture de la dépendance.

Limiter la solidarité aux seuls retraités est largement suffisant. La base de mutualisation, en application des règles actuelles, serait très large puisqu’elle conduirait à faire financer 1 personne dépendante par 25 retraités non-dépendants… alors qu’en matière de retraite, 1 retraité est financé par 1,7 actif. Mais surtout, elle permettrait d’éviter un effet d’aubaine trop prononcé en faveur des baby-boomers, qui n’auraient sinon cotisé qu’à la toute dernière minute et seulement marginalement pour la dépendance et qui bénéficieraient néanmoins d’une couverture dépendance généreuse… le dernier parmi les nombreux holdups des baby-boomers, juste avant de descendre dans la tombe. Certes, les babyboomers ne sont pas seuls responsables dans cette affaire-là, les promesses politiques faites à intervalles réguliers de créer une cinquième branche de la sécurité sociale destinée à couvrir la dépendance ont clairement incité les babyboomers à ne pas s’assurer : pourquoi se seraient-ils assurés auprès d’une entreprise d’assurance quand l’Etat leur promet une couverture quasi-gratuite ? Pour autant, il faut impérativement éviter cette inéquité intergénérationnelle supplémentaire. Les baby-boomers ne peuvent descendre dans la tombe en laissant en héritage aux générations suivantes un système de retraite exsangue, où ils ont puisé beaucoup plus qu’ils n’y ont versé, une couverture dépendance inéquitable, une dette publique insoutenable, des dépenses publiques et sociales pharaoniques, des prélèvements publics qui étouffent l’activité.

Mais, la COVID doit aussi nous inciter à repenser ce que l’on entend par dépendance. Actuellement, la petite dépendance (GIR 3 et 4), dont le coût financier est en général supportable pour la plupart des personnes concernées, représente le gros des effectifs bénéficiaires de l’Allocation Personnalisée d’Autonomie (APA), soit les deux tiers, alors que la dépendance sérieuse et la grande dépendance, dont le coût financier correspond à un risque important pour le budget des familles concernées, ne représentent que le tiers des effectifs bénéficiaires de l’APA. On voit là le problème posé par la couverture de la dépendance aujourd’hui en France : on y mélange ce qui n’est pas un risque mais qui constitue néanmoins un bon motif politique de redistribution (le coût d’une aide-ménagère), avec ce qui est un vrai risque coûteux mais dont la couverture doit être plafonnée en raison même du coût de la redistribution opérée sur le petit risque. La couverture actuelle de la dépendance est une source de confusion absolue, qui donne aux bénéficiaires les mauvaises incitations : elle prétend assurer ce qui n’est en fait que de la pure redistribution, en l’absence de risque substantiel, et qui devrait être géré rationnellement comme de la redistribution, mais elle redistribue largement, dans le cadre notamment de l’aide sociale, ce qui pourrait et devrait être assuré, car c’est un risque substantiel. Elle cumule une mauvaise redistribution à une mauvaise assurance.

On attend toujours la mise en place d’une assurance dépendance. Celle-ci devrait tout d’abord être vraiment assurantielle, c’est-à-dire couvrir un vrai risque substantiel, et pour cela elle devrait se concentrer sur le risque correspondant à GIR 1 et 2 (le niveau 3 pourrait éventuellement faire l’objet d’une discussion et d’une prise en charge marginale, inférieure à la prise en charge actuelle). De plus, elle devrait limiter le champ de la mutualisation aux seuls retraités, ce qui lui permettrait de ne pas obérer le coût du travail ou le pouvoir d’achat des actifs. En outre, comme le risque pour les nouveaux retraités est lointain, il y aurait avantage à ce que le régime fonctionne en capitalisation plutôt qu’en répartition, cela permettrait d’une part de réduire le montant de la prime en fonction du rendement du capital, d’autre part de s’assurer que chacun a payé sa juste part, notamment la première génération d’assurés. Pour cette première génération, l’Etat pourrait naturellement mettre en place un mécanisme de soutien ciblé sur les moins fortunés qui n’auraient pas eu le temps de cotiser suffisamment. L’Etat pourrait aussi dessiner un mécanisme d’incitation pour les retraités les moins fortunés pour lesquels la prime d’assurance serait trop onéreuse. Ces deux mécanismes de redistribution présenteraient l’intérêt d’être aussi efficaces que possible car bien ciblés sur ceux qui n’ont pas eu la possibilité ou les moyens de s’assurer, tout en incitant les autres à s’assurer correctement. Resterait à sensibiliser les nouveaux retraités au risque de dépendance lorsqu’ils vieilliront et à l’intérêt de souscrire suffisamment tôt une assurance-dépendance permettant de les couvrir correctement contre la grand dépendance (GIR 1) qui, rappelons-le correspond à une véritable catastrophe, très coûteuse.