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Par Nathalie Chusseau, professeure d’économie à l’Université de Lille

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Le statut de métropole a été créé par la loi du 16 décembre 2010 pour renforcer le rôle des grandes agglomérations comme moteurs de la croissance et de l’attractivité territoriale. Une métropole est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes qui s’associent pour « construire un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion ».

Le développement économique territorial est au cœur des compétences des métropoles. A cela s’ajoutent l’aménagement d’équipements culturels et éducatifs, la gestion et l’aménagement des infrastructures de transport, la politique du logement, l’insertion économique et sociale, les questions environnementales et énergétiques, le rayonnement international et le développement

L’analyse économique met en évidence le lien entre métropoles et territoires. Les quinze métropoles sont souvent présentées comme des moteurs naturels du pays, et les villes sont considérées comme créatrices de richesse, de recherche et d’innovation. La question du lien entre le développement économique et les métropoles est donc cruciale, et au-delà de ce lien, la manière de développer ces dernières pour répondre aux besoins d’aménagement et de développement du territoire. Mais comment orienter ce développement et cette création de richesse ? Quel est le lien entre urbanisation et développement ? Comment développer ces métropoles ? Quels axes de développement économique territorial favoriser et pour quel(s) projet(s) ? Sur quelles infrastructures s’appuyer pour améliorer l’attractivité des territoires ? Quels acteurs mobiliser ? Quelle place du monde universitaire et de la recherche dans le développement territorial ? Quelles actions mener pour favoriser la cohésion sociale? Comment diffuser les fruits de la croissance économique à l’ensemble du territoire ? Quid de la gouvernance ? Comment favoriser la coopération avec la région et les autres collectivités locales ? Quel transfert de compétences de l’État, des régions voire des départements envisager en faveur des métropoles ?

Notre contribution s’articulera autour de quatre points :

  • le lien entre métropoles, urbanisation et développement économique,
  • le rôle des métropoles dans l’action publique,
  • les infrastructures de transport,
  • les grands pôles scientifiques et technologiques.

Métropoles, urbanisation et développement économique

L’urbanisation a connu une accélération avec la baisse des coûts de transports et le progrès technique, ce qui a favorisé la croissance des marchés urbains. L’urbanisation est un élément déterminant du développement, les études économiques mettant en évidence une évolution de l’urbanisation qui va de pair avec l’augmentation du produit intérieur brut (PIB). On constate en effet que les régions les plus polarisées ont un taux de croissance plus élevé.

Concrètement, la polarisation métropolitaine est la résultante de rendements croissants et de bénéfices collectifs de la proximité. Elle est plus marquée pour les activités innovantes car les effets de proximité sont importants dans la diffusion des idées et des technologies. On observe également que la localisation des emplois les plus innovants est le fait des grandes métropoles avec néanmoins des disparités sur le type d’emplois créés. La concentration de l’emploi est encore plus forte pour les emplois de haute qualification, en particulier pour ceux qui relèvent des secteurs de haute technologie. Les bénéfices de l’agglomération sont tels que les grandes entreprises continuent de localiser leurs établissements de recherche dans des zones où ceux-ci sont déjà concentrés même si les charges foncières et les salaires y sont élevés.

La littérature économique considère également que la concentration urbaine comporte des avantages pour le niveau de vie et la qualité de vie des habitants via une offre plus importante de variétés de biens et services. Elle est elle-même un bien collectif de consommation car elle permet de satisfaire la préférence des consommateurs pour la diversité des produits et des aménités. Par exemple, c’est dans les grandes métropoles que l’on trouve en général une offre artistique diversifiée et de qualité, ou les professionnels de santé les plus réputés. Une grande ville est également plus attractive en matière d’emploi et la probabilité de trouver un emploi pour le conjoint est plus forte, ce qui favorise la mobilité géographique et professionnelle.

Si les territoires métropolitains semblent en concurrence, les activités nouvelles qui s’installent dans l’une ou l’autre des métropoles bénéficient à l’ensemble du pays. Les nouvelles activités voient le jour dans des grandes villes diversifiées et se relocalisent au bout d’un certain temps vers des villes de taille plus petite quand elles arrivent à maturité. On observe ainsi que les villes de taille moyenne ont plutôt tendance à se spécialiser globalement dans les industries manufacturières matures, et les grandes villes dans les activités émergentes et les services à haute valeur ajoutée. Le monde de l’industrie est plutôt « hors métropole », et un des enjeux de développement du territoire est la modernisation de ce tissu industriel.

Un autre enjeu majeur concerne les déséquilibres entre les territoires. Il faut mener une collaboration efficace entre toutes les collectivités du territoire pour ne pas oublier les populations qui ne sont pas dans les zones urbaines.

Métropoles et action publique

La métropole apparaît comme un échelon pivot au cœur de l’action publique. Bien évidemment, tous les acteurs de l’action publique doivent être mobilisés : l’État, les autres collectivités locales comme la région et le département, et tous ces acteurs doivent travailler avec des objectifs communs, sur des projets bien définis comme la transition écologique, le renforcement des pôles universitaires et d’innovation, la rénovation urbaine, l’accessibilité, la transformation numérique, la réduction des inégalités, l’accès des populations défavorisées aux services public et au numérique…Cela implique d’investir massivement dans de grands projets structurants dans le cadre d’une vision nationale.

La question de la coopération aux différents échelons du territoire se pose alors, ainsi que celle de la gouvernance et du transfert de compétences d’un échelon à l’autre. L’articulation entre les actions des métropoles avec les schémas de développement régionaux est un exemple de coopération efficace. En termes d’attractivité du territoire, on constate que le couple métropole-région joue un rôle stratégique. L’identification des innovations émergentes sur le territoire est un élément clé, tout comme les liens avec les entreprises et les universités.

Métropoles et infrastructures de transport

La distribution spatiale des activités est le résultat d’un arbitrage entre différents types d’économies d’échelle et des coûts liés à la mobilité des personnes, des biens et de l’information. Les infrastructures de transport favorisent les échanges matériels et humains, les économies d’échelle et la spécialisation dans les activités de production. L’économie géographique nous enseigne qu’elles jouent un rôle majeur dans la localisation des emplois et de la population. L’accessibilité est également un facteur de croissance : de nombreuses études mettent en évidence une relation positive entre les infrastructures et la croissance des emplois ou du PIB des territoires concernés. Les infrastructures de transport ont également tendance à renforcer la capacité d’innovation des régions.

Les infrastructures urbaines influencent la localisation des activités économiques et des résidents, ainsi que les valeurs foncières. Certaines conduisent plutôt à l’étalement des agglomérations comme les autoroutes. D’autres peuvent à l’opposé contribuer à contenir l’étalement urbain si les réserves de foncier mutable sont disponibles à l’intérieur des agglomérations (la réalisation d’un métro en rocade et en zone dense par exemple). Ces effets contraires impliquent la mise en œuvre de politiques d’aménagement urbain efficaces.

La mise en place d’infrastructures majeures peut également avoir un effet sur l’emploi via l’amélioration de l’accessibilité interne qui réduit les défauts d’ajustement sur le marché du travail, inhérents aux localisations différentes dans une métropole entre les lieux d’habitation et les activités économiques. En effet, des temps de transports excessifs découragent les chercheurs d’emploi et réduisent globalement l’offre d’emplois. Les trappes à chômage des grandes métropoles s’expliquent en partie par les difficultés de déplacement des travailleurs pauvres et la réussite des politiques d’insertion dépend de l’accessibilité des zones d’intervention.

Les grands pôles scientifiques et technologiques

Nombreux sont les bénéfices de l’agglomération pour la recherche et les activités innovantes. Les activités de recherche sont une source de croissance économique par l’intermédiaire des externalités de la connaissance et des rendements propres de la recherche. En outre, la diffusion des connaissances dépend de la distance. La présence d’organismes d’enseignement supérieur est un vecteur de dynamisme pour la capacité d’innovation des entreprises locales en raison aussi bien des externalités de connaissance, de la proximité d’une main d’œuvre hautement qualifiée, et en général d’un niveau plus élevé des dépenses induites de recherche privée. La proximité avec les pôles universitaires permet de former une main d’œuvre qualifiée, par le biais de la formation initiale (générale ou professionnelle), et continue. Les formes de concentrations géographiques d’entreprises, d’organismes universitaires et de recherche sont variées, et la diversité des activités à l’intérieur d’une même grande filière technologique est un facteur clé de la croissance à long terme des territoires.

En conclusion, le développement des métropoles renvoie au développement économique des territoires, à leur urbanisation et à leur attractivité, et soulève la question des acteurs à mobiliser ainsi que des projets et infrastructures à mettre en œuvre pour rendre effectif ce développement. Il est tout à fait possible – et souhaitable – de favoriser un développement économique territorial qui :

  • favorise la croissance verte, la transformation numérique, et l’économie de proximité,
  • identifie et accompagne les entreprises désireuses d’améliorer les résultats environnementaux ou sociaux de leurs activités,
  • promeut un capital humain de haut niveau ainsi qu’une coopération efficace entre le monde de la recherche et l’entreprise,
  • développe des infrastructures de transport et des politiques d’aménagement urbain efficaces

Tout cela devant s’opérer dans le cadre d’une gouvernance locale efficace et honnête.